Общественное участие становится особенно важным 20. Dec (2019)

На снимке: руководитель поддержки государств Партнерства открытого управления (Open Government Partnership) Пол Маассен, старший координатор Европейского региона Питер Варга и Янис Цитсковскис, директор Государственной канцелярии. Фото - Государственная канцелярия.

Через пять-десять лет открытость данных о государственном управлении будет само собой разумеющейся, поэтому именно часть участия и диалога общества в демократическом, открытом управлении становится особенно важной, и Латвия в данном смысле движется в правильном направлении.

Это в беседе с ManaBalss отметили руководитель поддержки государств Партнерства открытого управления (Open Government Partnership, или OGP) Пол Маассен (Paul Maassen) и старший координатор Европейского региона Питер Варга (Peter Varga). В январе в Латвии вступает в силу Четвертый Национальный план действий по открытому управлению на 2020–2021 годы.


ManaBalss: OGP определяет общие ценности и предоставляет странам-участницам очень большую свободу выбора – в каких областях ставить акценты национальной политики действий. Четыре ценности OGP – это доступность информации, направленные на открытость и ответственность технологии и инновации, гражданское участие и ответственность государственного сектора.

Для нас стало приятным сюрпризом, что Латвия в нескольких национальных планах по OGP последовательно уделяет все больше внимания именно участию общества. В основном страны-участницы акцентируют доступность информации и инновации, между тем академические исследования OGP поясняют, что на это мотивирует не столько открытость управления, сколько экономические и политические причины. Аналогичный акцент на участии общества делает Франция, однако там для этого имеются исторические предпосылки. Как вы оцениваете позицию Латвии и позиционирование в связи с OGP?

П. Варга: Вы сравнительно молодая демократия, в которой граждане длительное время не имели возможности участвовать в процессах, и нам приятно видеть траекторию, по которой Латвия вошла в OGP. Наши постоянные визиты в Латвию свидетельствуют о том, что мы считаем Латвию своего рода яркой звездой в эпоху сужения пространства гражданского общества. Усиление популизма затмевает прежние достижения гражданского общества, к примеру, и в моей родной Венгрии.

В период подобной риторики – что сейчас не время для открытого управления, – Латвия, кажется, движется в правильном направлении даже в нескольких областях. Мы находимся здесь для того, чтобы подчеркнуть эти области и чтобы указать, куда двигаться дальше.

Одна область, в которой Латвия добилась больших успехов, – борьба с коррупцией. Латвия отличается открытостью истинных бенефициаров компаний. В рамках OGP Великобритания создала платформу ведущих мировых примеров в данной области, и Латвия была включена в нее одной из первых. С января эти данные латвийского регистра будут в бесплатном доступе, и в этом вы тоже стали первыми в мире.

Сюда входит и система информаторов, которая тоже связана с предотвращением коррупции. Латвия приняла соответствующий закон еще до директивы ЕС, обязывающей для стран-участниц.

Однако у Латвии еще есть возможности для роста в сфере государственных закупок. Это легкодостижимая цель для Латвии, потому что в некоторых аспектах информация о закупках уже является публичной.

MB: На платформе ManaBalss тоже есть пара связанных с этим инициатив.

П. В.: Это хороший способ призвать граждан следить за информацией о закупках и предоставлять свои отзывы, действуя как «глаза и уши» правительства. В некоторых странах такой надзор со стороны общества позволил сэкономить государственные средства.

Вторая область, в которой Латвия далеко продвинулась, – участие общества, и ваша платформа – отличный пример. Возможность для граждан подавать свои инициативы непосредственно в парламент и влиять на принимающих решения не только раз в четыре года, но и каждый день – распространяющаяся тенденция. В некоторых местах это имеет успех, и Латвия – несомненно, один из примеров.

MB: В критике OGP со стороны исследователей сказано, что государства манипулируют кажущейся открытостью управления, поскольку в национальных планах действий заявлены проекты, которые осуществлялись бы и без OGP. ManaBalss и другие наши платформы тоже работали бы вне зависимости от OGP. Мы, конечно, очень рады попасть в план действий Латвии, но не кажется ли вам, что обязательства государства и ресурсы, отведенные на достижение целей OGP, не вполне пропорциональны достижению заявленных целей? В Латвии за планом OGP не стоят реальные обязательства бюджета.

Правда, наблюдается известный прогресс, поскольку в новый план на 2020–2021 годы включены проекты, еще не имеющие финансирования, которые пока только ищут политическую и финансовую поддержку.

П. Маассен: Я бы не беспокоился о том, что государства включают в планы OGP проекты, которые все равно уже обещаны, при наличии правильной мотивации для этого. Плохой мотивацией была бы лень: если план составлен только ради плана и проекты были бы внедрены в любом случае.

Но нередко пункты планов OGP предназначены для получения политической поддержки, потому что раньше ее не было. И это хорошая мотивация – добиться узнаваемости и публичности, реализовать достойные планы и привлечь опыт и знания. Поэтому поощрение какой-либо реформы или расширение ее амбиций после включения в национальный план OGP – отличная идея.

Также необходимо учитывать, что планы OGP составляются на два года, а это очень короткий срок. Если бы в планах все было совершенно новым, это по определению были бы небольшие дела. Потому что чего на самом деле можно добиться «через правительство» за два года? Точно не масштабных реформ. Поэтому я бы особо не беспокоился по поводу отсутствия в этих планах явных новинок политики действий.

MB: То есть планы OGP лишь дополняют и поощряют то, что уже происходит?

П. М.: Это одна из возможностей. Иногда все же бывает заявлено нечто совершенно новое. Или что-то небольшое, но имеющее символическую важность. Возможно и что-то более крупное и амбициозное, реальное достижение которого потребует двух или трех планов действий OGP подряд.

Самое важное – уже упомянутые вами основные ценности OGP. Это означает, что и в публичном секторе создается пространство для действий реформаторов – людей, желающих что-то делать иначе или быстрее, чем они могли бы в противном случае. Это относится к НГО, чиновникам и политикам. Для нас важно, что OGP дает им эту дополнительную возможность. Поэтому OGP и является добровольным механизмом, мы не утверждаем, что все страны в мире должны так делать. Каждая страна имеет свои отличия. То, что невероятно амбициозно для Испании, может быть очень простым для Латвии.

Поэтому в начале OGP, в 2011 году, наибольший акцент был принципиальным – на прозрачность и доступность данных. Использование этих данных – уже следующий этап, и здесь действительно большое значение имеют НГО. Но вначале необходима открытость управления и данных.

Со временем мы замечаем, что государства заинтересованы уже в том, что предпринять с этой открытой информацией, как вовлечь в это другие стороны, как граждане могут ею пользоваться, например, участвуя в формировании политики действий. И здесь возникает участие общества в диалоге о принятии решений. На мой взгляд, эта часть уже интереснее первоначальной части об открытости и прозрачности.

Через каких-то пять-десять лет открытость данных о государственном управлении будет само собой разумеющейся. Поэтому особенно важна часть участия и диалога. Как сказал Питер, в настоящий момент мир уже сильно отличается от того, каким он был в 2011 году, и во многих местах брошены вызовы демократии, надежности политиков и учреждений и даже гражданскому обществу. Устранить это простой доступностью информации не удастся. Это потребует диалога, потому аспект участия очень важен.

П. В.: OGP – это не только платформа для объявления масштабных идей, но и способ это сделать. Во внутренней политике государств (domestically speaking) это платформа внедрения. У правительств могут быть идеи о том, как и что делать, но остается вопрос, как это сделать, и тогда возникает международный аспект OGP. В нынешнем плане действий Латвии идет речь об открытости лоббирования, которая должна быть во всех странах, но в каждой стране внедряется по-своему. Международный подход заключается в том, что OGP – это платформа не только для идей, но и для обмена практическим опытом и знаниями. Мы сводим вместе реформаторов и гражданское общество в их странах, а также реформаторов из разных стран.

Данный элемент обмена очень важен. Если правительство объявит, что выступает за открытость, но за пределами OGP, у него будет меньше возможностей учиться у других стран. Контекстуализация реалий внутренней политики и международное обучение – сильные стороны OGP.

MB: Учитывая, что в процессе формирования политики действий уже по определению существует разрыв между тем, что нужно делать, и тем, что на самом деле происходит, можете ли вы сказать, что Латвия опередила свое время? Поскольку в Латвии сделан большой акцент на участие, однако в глобальном плане это явление только формируется.

П. М.: Я бы сказал, что такой переход уже произошел. В некоторых странах участие может недостаточно акцентироваться, но в большинстве стран достигнуто равновесие между прозрачностью, участием, ответственностью и использованием технологий. В настоящий момент комбинация этих ценностей лучше, чем в годы начала OGP.

Правда, мы все еще не достигли совершенства такого равновесия ни в государственном секторе, ни со стороны гражданского общества. НГО все еще требуют того, что им нужно и важно, и с этим необязательно согласится простой гражданин на улице. Все еще необходим такой «перевод» ценностей, который обеспечивает возможность более полноценного вовлечения граждан.

Законы о доступе к информации и открытости данных – типичное требование организаций гражданского общества. Несомненно, это чрезвычайно важно, это краеугольный камень демократии. Но такой закон сам по себе практически ничто. Необходимо его внедрение. Вначале окажутся в выигрыше НГО и СМИ, однако нужно перенести такую выгоду и на обычных граждан, а для этого нужен кто-то, кто это «переведет», или чрезвычайно прогрессивное правительство, понимающее нужды общества.

Приведем пару небольших примеров о доступности информации. В Шри-Ланке есть НГО, информирующая граждан о доступных финансовых пособиях, которые им полагаются от государства. Данная НГО помогает гражданам использовать местный закон о доступности информации, чтобы получать пособия, которые им полагаются. Это хороший пример «перевода».

В свою очередь, в Нидерландах «переводчиком» стало правительство, которое вместо того, чтобы гонять людей туда-сюда с бланками на получение пособий, напрямую общалось с кандидатами на получение пособий по телефону. Чиновник звонит человеку, запросившему пособие, выясняет, в чем дело, полагается ли тому пособие или можно посоветовать другое решение. В результате количество запросов, возможно, не изменилось, однако существенно изменилось доверие населения к правительству. Сократилось количество жалоб на отказы в пособиях, повысилась удовлетворенность государственными услугами. И все это ради диалога, выбранного вместо простого внедрения закона.

Это примеры значения «перевода» и диалога, который действительно еще только формируется, потому что это несвойственно нам – ни правительствам, ни, честно говоря, гражданскому обществу.

MB: Один из наших любимых примеров перемен, которых добились граждане посредством ManaBalss, – автоматический возврат переплаченных налогов. В Латвии это будет происходить в 2021 году, данного очень существенного социально-экономического улучшения добилась женщина без каких-либо навыков лоббирования или юридических знаний. Фактически она посредством ManaBalss выполнила, как вы сказали, «перевод» – переплаченные налоги можно вернуть, но не все об этом знают и не все это умеют.

П. В.: Это впечатляющий пример. В первую очередь это изменение культуры. И в таких случаях, когда правительство замалчивает и удерживает то, что полагается населению, и в противоположных – когда необходимо изменить культуру, чтобы не карать и взыскивать что только можно, а вначале предупредить и уведомить. А карать только когда, когда еще раз убедились, что нарушение совершено преднамеренно. Важна обратная связь и диалог с обеих сторон – и общества, и правительства. В результате это повышает доверие.

Хороший пример – платформа Consul в Мадриде. На ней можно не только ознакомиться с открытыми данными самоуправления, но и проявить активное гражданское участие, внося самоуправлению свои предложения. Было бы замечательно, если бы такая возможность появилась и в Латвии.

Мадрид выделил 5 % из бюджета самоуправлений – 30 миллионов евро в год – на реализацию гражданских инициатив.

MB: 5 % – это очень много. Стоит отметить, что они также выделили средства на программирование и разработку такого инструмента. Поэтому другие впоследствии смогут использовать такой инструмент почти бесплатно.

П. В.: Это ситуация со множеством выгод. Граждане получают то, чего действительно хотят, – больше парков, велосипедных полос и солнечных батарей на крышах зданий. А выгода самоуправления заключается в том, что каждый раз, когда чиновники прислушиваются к желанию гражданина и явно, ощутимо это делают, они как политики получают новые голоса, растет доверие общества. Растут и налоговые поступления, поскольку люди видят, что их налоги тратят на то, на что они хотят их тратить.

П. М.: Именно это и является изменением культуры, о котором мы говорим. Основная идея заключается в том, что задача правительства – оказывать услуги населению, а не просто поддерживать существование бюрократии. Основной мыслью каждой беседы, каждого решения правительства должно быть следующее: какую выгоду это принесет гражданам?

MB: Уже не раз бывало: вместе с авторами инициативы мы идем в парламент, и на заседании комиссии начинается оценка их инициативы. Там они встречают политиков из всех партий парламента и спрашивают, например: почему вы не можете автоматически возвращать переплаченные налоги? И зачастую политики говорят: вообще-то это хорошая мысль! Почему мы еще так не делаем? Вроде элементарно, но нужно, чтобы кто-то это сказал.

Поговорим об изменении культуры. Платформа ManaBalss начала работать в 2011 году, идея инициатив была новой, незнакомой. А теперь на одном из заседаний парламента политик с трибуны публично заявил: парламент недостаточно серьезно работает с коллективными заявлениями. Как вы смеете так поступать? Это было сказано в момент, когда за восемь лет у нас уже набралась 31 инициатива, успешно интегрированная в законодательство, – уникальный успех в глобальном масштабе. И в этот момент мы видим, как меняется культура – сами парламентарии говорят, что это недостаточно успешно. Политическая культура изменилась, и они сами ожидают большего от подобного механизма коллективных заявлений.

П. В.: Мы беседовали с парламентариями, интересовались, что они думают о ManaBalss. Все выразили признательность за предоставленную гражданам возможность, которая изменяет законы и даже конституцию. Парламентарии высоко оценили то, что ManaBalss начинает формировать культуру прений между обществом и принимающими решения. С вашей помощью граждане актуализируют свои проблемы, и ваш вклад как платформы – начало публичной дискуссии по данным вопросам. Это формирование культуры прений и гарантия того, что это действительно оценят.

MB: Именно так. Поэтому мы публикуем и новости об инициативах, включая негативные мнения, и новости по соответствующим темам. Если эксперт признает, что предложенная инициатива неверна, авторы инициатив нас упрекают в публикации такого мнения, однако это легитимное мнение и часть дискуссии.

П. В.: Это, конечно, лишь часть процесса укрепления демократии, однако в долгосрочной перспективе это противоядие против опасных общественных и политических явлений, например, против быстрых, неглубоких и упрощенных ответов популистов на сложные вызовы. Бинарный выбор «или-или» упрощает и для решения сложных комплексных проблем не подходит. Но в культуре дискуссий, когда люди привыкли к сложности вопросов, на мой взгляд, мы можем выманить (tease out) и комплексные решения, действительно подходящие и отличающиеся от упрощенных популистских предложений.

MB: «Выманить ответ» – хорошее описание дискуссии как метода!

Говоря о том, куда движется Латвия, в следующем плане действий OGP ManaBalss, участвуя в рабочей группе, обратила особое внимание на самоуправления и школы. Другие разработчики плана действий тоже подчеркнули, что навыкам демократии важно обучать со школьной скамьи. Пока наш вклад в это – реализованный в Латвии совместно с бюро Совета министров Северных стран пилотный проект цифровой демократии, внедривший инструмент совместного принятия решений Lēmējs.lv в шести школах.

Второй акцент сделан на самоуправления. Мы готовы на уровне самоуправлений приспособить платформы ManaBalss и ParvaiPret, а также внедрить бюджеты участия, в которых, как сказал Питер, жители принимают решения по поводу реализации желаемых проектов. Это также потребует изменения политической культуры самоуправлений и законодательства, чтобы самоуправления, как и Сейм, проявляли особое отношение к коллективным заявлениям. Изменение политической культуры в самоуправлениях будет означать, что потребуется назначение конкретного чиновника, ответственного за обеспечение участия общества и сотрудничества с НГО. И такая цель предусмотрена в новом плане действий OGP.

Во время его разработки было очень приятно видеть чиновников, которые действительно осуществляют политику действий и которым, как вы сказали, OGP предоставляет дополнительную возможность закрепить и поощрять планируемую политику.

П. М.: Да, это не только НГО, которые имеют комплексное представление, куда следует двигаться обществу, но правительство этому мешает. В правительстве и среди чиновников действительно есть предприимчивые, умные и увлеченные (commited) люди, равно как и в частном секторе. Задача OGP – объединить их: предоставить площадку, где эти прогрессивные люди из НГО, правительства и чиновничества, публичного сектора и политики партий смогут совместно продвигать свое видение открытого сотрудничества.

MB: Еще один новый акцент ManaBalss – сокращение цифрового разрыва, чтобы полноценно участвовать могли и люди, не имеющие цифровых навыков. Как правило, это пожилые и пенсионеры. Мы налаживаем сотрудничество с самоуправлениями и библиотеками, где эти люди смогут получить помощь и участвовать, например, в голосовании на ManaBalss.

Еще одна недавняя сфера внимания ManaBalss, где мы сейчас усиливаем участие общества, – вовлечение русскоязычной общины. Мы очень рады партнерству с посольством Германии, которое на начальном этапе финансирует менеджмент русскоязычной общины ManaBalss.

Вначале это было посольство США, которое предложило и на первых порах оплачивало перевод содержания ManaBalss на русский язык, чтобы он действительно ничем не отличался от содержания на латышском языке. К сожалению, и в СМИ, и в коммуникации партий по одному и тому же вопросу или новости на латышском и русском языках создается разное содержание.

Нашей целью было и остается одинаковое содержание для обеих латвийских общин. Мы получаем упреки с обеих сторон, потому что люди, к сожалению, привыкли жить в расколотом информационном пространстве, но мы не стараемся кому-то угодить и верим в значение диалога, даже если он ведется на тему, противоречивую для той или иной общины.

П. В.: То, что вы здесь делаете, – замечательно, пример Латвии подчеркивается и на межгосударственном уровне OGP. Даже если какой-то проект участия (например, мадридский Consul) не создан в рамках OGP, OGP можно использовать для распространения такого замечательного опыта на международном уровне, это возможно и для решений ManaBalss.

Источник: ManaBalss.lv

Обдумай свою поддержку новых инициатив!

Русский перевод осуществлен благодаря финансовой поддержке Посольства Федеративной Республики Германии в Латвии